关于进一步改善城市规划管理的思考 2013-12-18 卫鹏
山西大学政治与公共管理学院 行政管理专业 卫鹏
摘要：随着经济的进步，城市规模的扩张，城市规划管理对于整个城市系统规划设计具有非常重要的影响。但目前城市规划管理存在着一些不容忽视的突出问题，如管理机构不统一、权责不清，不合理建设导致的环境污染、生态破坏，管理部门与公众的冲突时有发生。如何进一步改善城市规划的管理，笔者认为公众的参与至关重要，不管是在提供规划建议，还是在管理过程监督方面，公众都发挥着不可替代的作用。
关键词：城市规划管理；公众参与；公众监督
城市规划是国家政府为实现一定时期内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局所作的一些列综合部署和具体安排。城市的有效规划管理是一个时期内城市发展的蓝图，是研究城市的未来发展、合理布局和综合安排城市各项建设工作的重要举措。所以，要建设好一个城市，科学合理的城市规划、统一适宜的布局管理，尤为重要。
我国在几十年的计划经济体制下，政府几乎包办了社会生活的一切方面，所以，中国缺乏一个公众参与的机制。蓝图式的传统城市规划在政治上代表了一种集权主义,它将自己作为公众的代表，表达了公众的利益。因此，公众参与城市规划有着坚实的政治基础。城市规划管理作为政府的一项重要职能，它与城市公共政策紧密联系在一起，涉及千家万户，直接关系公众利益。
一、城市规划管理中公众参与的问题
在改革开放前，我国城市规划管理中公民参与现象可以说是一片空白，这和我国长期处于计划经济体制下不无关系。在公民的头脑中存在着一种根深蒂固的观念:认为城市规划管理仅仅是一种政府行为，是政府的内部事务，与自己无关。同时，公民的民主意识淡薄，公民在参与城市规划管理时完全处于一种被动的状态，城市规划管理俨然成了政府规划管理部门的事。
十一届三中全会以来，我国逐步实行了政治经济体制改革，人们的思想观念也逐渐开放，民主参与思想深入人心，人们开始追求生活质量的提高。公民的自我意识不断增强，要求参与城市规划管理的呼声逐渐增高，参与热情也空前高涨，公民参与活动由被动式接受逐步转变成为一种自发行为。
虽然现在我国公众参与同建国初期相比，参与普遍性有所扩大，参与程度也更为深入，但依然存在一系列问题，主要表现在以下几个方面：
1.公众参与深度和宽度远远不够
以公众参与的深度来看,我国的公众参与还处于“市民参与的梯子”中段，即“象征性的参与”，不管是市民还是利益集团和规划人员只有参议权而没有决策权，且随着规划项目的增加和级别的提高，公众参与的深度并没有随之加深。许多规划建设项目多是由政府领导召集政府各部门官员，在听取规划设计人员介绍后“拍板”决定的。我国城市规划中市民参与的权力和范围受到许多因素的限制，而市民参与的比例也很小。（周建军：《转型期中国城市规划管理职能研究》。）
2.公众参与能动性受到限制
首先，在当前的管理模式下，规划的议题并非由公民所界定、提出，任何议题都必须符合既定行政制度与程序，议题的本质与需求是在行政的官僚结构中予以创意，再通过行政人员界定议题的对象与利害关系人，而公民却距离议题本身相当遥远，甚至有些议题的诉求目标在根本上与民众的需求相互冲突，自然无法确保民众的需求。当然，公共参与能动性受到限制除了现有管理因素外，无疑，还包括社会环境的不配套，市民教育水平低，规划者自身传统意识的局限等诸多方面。所以，必须促使公众参与自上而下和自下而上两个方向上同步推进，使城市规划真正走向彻底的社会化。
3.公众参与易流于形式
由于基于科层制前提下的行政制度并没有为公民提供适当的参与空间，使得目前的公民参与往往只是一种形式或是间接的参与。如在做总体规划修编时曾把规划纲要的简介在大街上散发给市民，并在电视上介绍规划的一些成果；编制控制性详细规划时，在制定规划方案的初期曾调查过辖区内一些部门的意见；在规划方案上报之前，也把成果向公众展示并征求当地居民的意见等等。
4.公众参与互动性差
目前，公众参与城市规划管理的渠道虽然较多，但公众与政府部门间缺少信息互动，在参与过程中，公众往往处于被动接受、了解的境地，其参与意见往往是有参与无反馈，或者反馈周期太长，导致公众丧失参与热情与信心。
二、对城市规划管理中公众参与的对策与建议
针对以上问题，现提出以下几点建议：
1.完善城市规划管理中有关公民参与的法律法规
制定相关参与的专项法规,保障公众参与的权利。如对城市规划编制管理的不同阶段规定不同的公民参与方式;审批管理过程中公民参与的流程等内容;规划许可管理的过程进行详细的规定,包括政府、开发主体、第三方利益人的权利和义务等实体性内容;详细界定规划批后管理过程中的公民监督的组织形式、技术方法等;详细规定在规划批后管理过程中公民参与的程序,等等。
2.合理引导,激发公众参与热情
城市管理机构要加强对公民的引导,促使公民提高自身素质，增强其参与意识和参与能力，使之积极主动地参与到城市规划管理活动之中。
首先，增进对话沟通协商机制。政府不但要依靠宣传、广告、通报等形式，更要直接与公众代表协商沟通政府的期望与要求，以增进双方的了解，发掘、汇集社会民间人力、财力、物力参与城市规划的管理。
其次，建立科学的转化机制，确保公众的有效参与能迅速转化为规划成果。要成立由著名的规划专家、学者、社会各界代表、各业务部门领导与技术专家共同组成的常设性城市规划委员会,由专家学者占多数的委员会来甄别公众意愿的合理程度及科学性，并吸收其合理化建议。（ 管洁：《城市规划管理中的“以人为本”思想研究》。）
最后，建立相应的激励机制，对于参与城市规划管理的优秀的非盈利性组织、人员以及其合理化建议，应给予奖励和肯定。做好激励工作，一是承认人们在政治觉悟、才能、品德等方面的差异，区别对待、因人而异，做深入的思想工作；二是要尊重对方人格、自尊心和荣誉感，诚恳待人，平等待人；三是要关心人、爱护人，以情动人、以理服人，激发人的满意感、信赖感，以满足对方的心理需求。
3.创新技术，拓展公众参与的平台
要利用多种形式增加公众参与的方式途径，规划公示的手段和公众参与方式要逐步多样化，让公众可以方便、快捷的通过多种途径参与到城市规划管理中去。
现在，信息产业的发展为公众参与提供了广阔的空间。城市信息系统的建立、信息高速公路等现代化公共信息网络，使得公众参与的方式更加灵活和便捷。所以，在继续充分利用报刊、电视、电台等新闻媒体和传统的规划展览馆为公众提供参与平台的前提下，还要加大高新技术在公众参与城市规划管理中的运用。要广泛应用因特网技术，进一步完善自动化办公系统内部流程，及时公开审定的各类规划成果、审批的依据等，为公众准确快捷地提供参与城市规划管理所需要的各种信息，搭建公众参与城市规划管理的良性互动的信息交流与反馈平台。
4.完善城市规划管理中的听证制度、公示制度
对涉及到重大公共利益的城市规划事项，实行正式听证，例如城市总体规划、重大建设项目选址、用地规划、重大市政工程规划、重点地段城市设计等；而对其他的事项，则可采用非正式听证，从而兼顾效率与公平。此外，在城市规划管理的不同阶段，可考虑采用不同的听证形式。
将规划管理公示纳入整个城市规划管理体系中，使之系统化。规划准备管理阶段，对规划背景资料，规划中公民参与细则等进行公示；规划编制管理阶段，对征集到的相关数据资料进行整理后也应该予以公示，供公民的查询；规划审批管理阶段，进一步完善目前实行的批前公示和批后公示，增加对规划修改的公示；规划实施管理阶段，应对规划最终成果的相关内容进行公示，供公民实行监督。
三、结语
公民参与城市规划管理是实现城市规划管理的科学、合理的保证，更是经济社会发展的必然要求。政府应充分认识公众参与的重要性，保障公众的参与，从而完善和促进城市规划管理。
关键词：城市规划管理；公众参与；公众监督
城市规划是国家政府为实现一定时期内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局所作的一些列综合部署和具体安排。城市的有效规划管理是一个时期内城市发展的蓝图，是研究城市的未来发展、合理布局和综合安排城市各项建设工作的重要举措。所以，要建设好一个城市，科学合理的城市规划、统一适宜的布局管理，尤为重要。
我国在几十年的计划经济体制下，政府几乎包办了社会生活的一切方面，所以，中国缺乏一个公众参与的机制。蓝图式的传统城市规划在政治上代表了一种集权主义,它将自己作为公众的代表，表达了公众的利益。因此，公众参与城市规划有着坚实的政治基础。城市规划管理作为政府的一项重要职能，它与城市公共政策紧密联系在一起，涉及千家万户，直接关系公众利益。
一、城市规划管理中公众参与的问题
在改革开放前，我国城市规划管理中公民参与现象可以说是一片空白，这和我国长期处于计划经济体制下不无关系。在公民的头脑中存在着一种根深蒂固的观念:认为城市规划管理仅仅是一种政府行为，是政府的内部事务，与自己无关。同时，公民的民主意识淡薄，公民在参与城市规划管理时完全处于一种被动的状态，城市规划管理俨然成了政府规划管理部门的事。
十一届三中全会以来，我国逐步实行了政治经济体制改革，人们的思想观念也逐渐开放，民主参与思想深入人心，人们开始追求生活质量的提高。公民的自我意识不断增强，要求参与城市规划管理的呼声逐渐增高，参与热情也空前高涨，公民参与活动由被动式接受逐步转变成为一种自发行为。
虽然现在我国公众参与同建国初期相比，参与普遍性有所扩大，参与程度也更为深入，但依然存在一系列问题，主要表现在以下几个方面：
1.公众参与深度和宽度远远不够
以公众参与的深度来看,我国的公众参与还处于“市民参与的梯子”中段，即“象征性的参与”，不管是市民还是利益集团和规划人员只有参议权而没有决策权，且随着规划项目的增加和级别的提高，公众参与的深度并没有随之加深。许多规划建设项目多是由政府领导召集政府各部门官员，在听取规划设计人员介绍后“拍板”决定的。我国城市规划中市民参与的权力和范围受到许多因素的限制，而市民参与的比例也很小。（周建军：《转型期中国城市规划管理职能研究》。）
2.公众参与能动性受到限制
首先，在当前的管理模式下，规划的议题并非由公民所界定、提出，任何议题都必须符合既定行政制度与程序，议题的本质与需求是在行政的官僚结构中予以创意，再通过行政人员界定议题的对象与利害关系人，而公民却距离议题本身相当遥远，甚至有些议题的诉求目标在根本上与民众的需求相互冲突，自然无法确保民众的需求。当然，公共参与能动性受到限制除了现有管理因素外，无疑，还包括社会环境的不配套，市民教育水平低，规划者自身传统意识的局限等诸多方面。所以，必须促使公众参与自上而下和自下而上两个方向上同步推进，使城市规划真正走向彻底的社会化。
3.公众参与易流于形式
由于基于科层制前提下的行政制度并没有为公民提供适当的参与空间，使得目前的公民参与往往只是一种形式或是间接的参与。如在做总体规划修编时曾把规划纲要的简介在大街上散发给市民，并在电视上介绍规划的一些成果；编制控制性详细规划时，在制定规划方案的初期曾调查过辖区内一些部门的意见；在规划方案上报之前，也把成果向公众展示并征求当地居民的意见等等。
4.公众参与互动性差
目前，公众参与城市规划管理的渠道虽然较多，但公众与政府部门间缺少信息互动，在参与过程中，公众往往处于被动接受、了解的境地，其参与意见往往是有参与无反馈，或者反馈周期太长，导致公众丧失参与热情与信心。
二、对城市规划管理中公众参与的对策与建议
针对以上问题，现提出以下几点建议：
1.完善城市规划管理中有关公民参与的法律法规
制定相关参与的专项法规,保障公众参与的权利。如对城市规划编制管理的不同阶段规定不同的公民参与方式;审批管理过程中公民参与的流程等内容;规划许可管理的过程进行详细的规定,包括政府、开发主体、第三方利益人的权利和义务等实体性内容;详细界定规划批后管理过程中的公民监督的组织形式、技术方法等;详细规定在规划批后管理过程中公民参与的程序,等等。
2.合理引导,激发公众参与热情
城市管理机构要加强对公民的引导,促使公民提高自身素质，增强其参与意识和参与能力，使之积极主动地参与到城市规划管理活动之中。
首先，增进对话沟通协商机制。政府不但要依靠宣传、广告、通报等形式，更要直接与公众代表协商沟通政府的期望与要求，以增进双方的了解，发掘、汇集社会民间人力、财力、物力参与城市规划的管理。
其次，建立科学的转化机制，确保公众的有效参与能迅速转化为规划成果。要成立由著名的规划专家、学者、社会各界代表、各业务部门领导与技术专家共同组成的常设性城市规划委员会,由专家学者占多数的委员会来甄别公众意愿的合理程度及科学性，并吸收其合理化建议。（ 管洁：《城市规划管理中的“以人为本”思想研究》。）
最后，建立相应的激励机制，对于参与城市规划管理的优秀的非盈利性组织、人员以及其合理化建议，应给予奖励和肯定。做好激励工作，一是承认人们在政治觉悟、才能、品德等方面的差异，区别对待、因人而异，做深入的思想工作；二是要尊重对方人格、自尊心和荣誉感，诚恳待人，平等待人；三是要关心人、爱护人，以情动人、以理服人，激发人的满意感、信赖感，以满足对方的心理需求。
3.创新技术，拓展公众参与的平台
要利用多种形式增加公众参与的方式途径，规划公示的手段和公众参与方式要逐步多样化，让公众可以方便、快捷的通过多种途径参与到城市规划管理中去。
现在，信息产业的发展为公众参与提供了广阔的空间。城市信息系统的建立、信息高速公路等现代化公共信息网络，使得公众参与的方式更加灵活和便捷。所以，在继续充分利用报刊、电视、电台等新闻媒体和传统的规划展览馆为公众提供参与平台的前提下，还要加大高新技术在公众参与城市规划管理中的运用。要广泛应用因特网技术，进一步完善自动化办公系统内部流程，及时公开审定的各类规划成果、审批的依据等，为公众准确快捷地提供参与城市规划管理所需要的各种信息，搭建公众参与城市规划管理的良性互动的信息交流与反馈平台。
4.完善城市规划管理中的听证制度、公示制度
对涉及到重大公共利益的城市规划事项，实行正式听证，例如城市总体规划、重大建设项目选址、用地规划、重大市政工程规划、重点地段城市设计等；而对其他的事项，则可采用非正式听证，从而兼顾效率与公平。此外，在城市规划管理的不同阶段，可考虑采用不同的听证形式。
将规划管理公示纳入整个城市规划管理体系中，使之系统化。规划准备管理阶段，对规划背景资料，规划中公民参与细则等进行公示；规划编制管理阶段，对征集到的相关数据资料进行整理后也应该予以公示，供公民的查询；规划审批管理阶段，进一步完善目前实行的批前公示和批后公示，增加对规划修改的公示；规划实施管理阶段，应对规划最终成果的相关内容进行公示，供公民实行监督。
三、结语
公民参与城市规划管理是实现城市规划管理的科学、合理的保证，更是经济社会发展的必然要求。政府应充分认识公众参与的重要性，保障公众的参与，从而完善和促进城市规划管理。
